從大學法人化、學費無償化、私校退場看日本高教如何「收場」

日本是亞洲第一個引進西方高等教育制度的國家,先後歷經明治時代、第二次世界大戰後教育改革後,1980年代後在國力強盛與人口老化的背景下再進行了所謂的「第三次教育改革」。此次的改革過程中,歷經1990年代經濟泡沫化、人口高齡化與負成長、311東日本大震災、COVID-19疫情等重大的社會問題與災難。日本的高等教育因應上述的變化,大刀闊斧地進行改革,其過程與成效受到日本國內與海外的極度重視,甚至仿效。本文分別依照國立大學法人化、高等教育無償化政策、大學退場等主題加以介紹並做為參考。
國立大學「法人化」的美麗與哀愁
日本的大學可分為國立大學、公立大學與私立大學三種,分別為國家、地方政府、學校法人所設立。國立大學制度始於明治時代的東京大學,其後形成以九所帝國大學為金字塔型的排序。第二次世界大戰後實施「一縣一國立大學」政策,形成三種大學並存的體系,也確立國立大學在地方上的重要地位。然而,1990年代日本政策財政困難,在刪減國家預算的大前提下,國立大學教職員的「非公務員化」成為改革的首要目標。
 
不過,國立大學「法人化」並非一蹴可幾,早在1964年日本即制定《筑波大學法》,試圖以「實驗性質」來進行大學法人化,但成效不彰,直至2004年小泉純一郎內閣以「一個國立大學一個法人」的方式,全數將國立大學法人化:
 
法人化之後,以追求效率為前提,大學權力集中於校長與理事會(理事長即為校長),但大學的預算逐年遞減1%,大學附屬醫院遞減2%。此後,部分國立大學也進行合併,主要型態是同一縣內的國立醫學大學改制為醫學院,併入同一縣最大的綜合大學,其後的合併方式大致以地理位置為首要考量(楊武勳,2011)。
 
法人化的一大特色是各校必須制定中期目標與中期計畫,文部科學省另外進行法人評鑑,再分配相應的補助金,此舉讓國立大學自負盈虧的比重大增,以增加產學合作、醫院收入,確保學生來源,並調整學費來擴增財源,同時努力減少人事費用與各項開銷,以達節流之效(楊武勳,2015)。2018年進一步提出「指定國立大學法人制度」與「一法人複數大學制度」的構想作為法人化政策的延伸,強化頂尖國立大學的地位,也增加大學治理的彈性。
 
此外,國立大學校長遴選委員會委員由文部科學省任命,對於校長有監督之責。2020年3月,北海道大學校長遴選委員會向文部科學大臣提出校長「不適任」之議,經過多次聽證會後,文部科學大臣於同年6月解除其職務,成為國立大學法人法成立後首開之先例。換言之,校長遴選委員不因選舉結束後即解散,故負有持續監督校長之責,對於大學內部而言,校長也不再是「有權無責」的職位。
 
不過,國立大學全面法人化,表面上在財政與人事上獲得一定的鬆綁,但因國家財政困窘,大學自籌能力的要求越來越高,面臨極大的財政壓力。2000年起日本政府引進許多競爭性經費來鼓勵大學積極從事研究或教學,但總體的經費卻逐年減少,2004年法人化後更為明顯,影響大學研究與教學甚鉅。對此,2016年獲得諾貝爾醫學生理獎的大隅良典教授就曾表示「30年後的日本還能是拿得到諾貝爾獎的國家嗎?」,一語道破研究經費不足的問題與基礎研究的危機。(延伸報導
日本的文部科學省,等同於台灣「教育部」|Photo credet: shutterstock
高等教育「無償化」的理想與現實
戰後,在景氣榮景與社會需求擴增的背景下,日本政府無法提供足夠的資源來增設國立大學,轉而讓私立大學校數與學生數快速增加,1945年私立大學校校數僅全國佔6成,2019年增加至77.2%。1975年私立大學學費為國立大學學費的五倍,在私立大學與學生的不平之鳴下,政府將國立大學學費提高,隔年縮減為2.3倍,兩者差距遞減,2019年再減至1.6倍。
 
2017年5月3日安倍晉三提出憲法改正案,以「新式經濟政策包裹」為名,推動「高等教育無償化」。按此,2019年5月成立「大學等修學支援相關法律」,2020年正式實施,對於日本社會是一大助益或衝擊尚未有定論。
首先,從預算面來看,日本在高等教育的投資只有GDP的0.5%左右,在OECD國家中最低,此點成為支持無償化最直接的理由。不過,日本公共財政的負債卻也是其他先進國家的兩倍。
 
此外,無償化政策的預算高達7600億日圓,乃是2017年獎學金與學費減免合計預算730億日圓的十倍之多。同時,該預算也是高等教育政府補助金(約1兆5000億日圓)的一半。該金額也占提升消費稅後所增加稅收的一半,足見其金額之大。
 
再者,以補助對象角度來看,2019年度18歲的高中畢業生就讀四年制大學與短期大學者約佔58.1%,專門學校升學率為23.6%,兩者合計超過同年齡層的八成,並設有排富條款。法案審議過程之中,似乎以高等教育在學人數的兩成(約75萬人),平均每人給予100萬日圓的方式計算,事實上缺乏精算的基礎(金子元久,2020)。雖然私立大學與大部分媒體支持此一政策,但部分調查也顯示約有三成日本民眾「反對」以公共支出作為高等教育無償化的政策(小林雅之,2020)。由此可見,高等教育無償化政策不僅缺乏另闢財源的配套措施,也有可能排擠到其他教育預算。
 
再面對奧運延期與COVID-19疫情造成國內外消費減少與企業營收大減之際,部分國、私立大學為反映經營成本而提高學費,高等教育無償化政策無疑讓日本的財政與社會雪上加霜。
少子化的大學退場危機如何解?
日本在1992年度18歲的人口達205萬人,達到史上高峰,之後一路減少,2007年減為130萬人,但大學數量直到2012年才首度減少。2005年高中生的大學升學率突破50%,高等教育進入「普及化」時代。
 
2018年起18歲人口和大學入學人口同時減少。1990年代之後私立短期大學紛紛升格為四年制大學,但2000年後已出現多所四年制私立大學因經營不善、違反法令或招生不足而倒閉或遭政府強制解散。面對上述危機,日本政府與大學紛紛推出相關政策與措施,除上述大學法人化、國立大學合併外,以競爭性的經費推動研究、教學、國際化,乃至善盡大學的社會責任都成為改革的取向。例如,2016年文部科學省就以政策引導的方式,試圖讓國立大學自行定位為「研究型」、「教學型」、「地方型」三類,由各大學自行選擇,政府再依其成效分配經費。
 
面對少子化的危機,部分公立大學也實施法人化,私立大學的改革更快。除建構大學策略聯盟,部分私立大學也進行合併,甚至與地方政府合作,改制為「公立大學」,也有私立大學因經營不善、違反法令或招生不足而倒閉或遭政府強制解散。政府對於私立大學的補助方式有二:「經常性支出」補助金的流程是私立大學透過「日本私立學校振興‧共濟事業團」,向文部科學省申請;研究、教學等設施設備和其他競爭性經費則是由文部科學省直接補助。
「回顧歷史,1975年以教育事務具有「公共性」為由,政府通過《私立學校振興助成法》,確認國家應該依法補助私立大學辦學,以維持私立學校辦學的條件,減輕學生經濟負擔,並提昇私立學校經營的健全性。該法明訂國家對於私立大學經常性支出的補助比例應維持在50%以上,不過1980年曾雖一度達到29.5%,但隨後下降,1990年至今則維持在9%~11%左右,足見私立大學財政上對於學費收入的依賴性很高。」
2007年開始大學入學人數和招生人數相同,即所謂「全入時代」到來,2019年度更有36.6%的私立大學招生不足。2000~2017年間,日本四年制大學與短期大學的合併(公立33所、私立81所)改名(公立7所、私立113所)倒閉(私立12所)已成為常態。
 
日本對於私立學校退場機制法律規定相當嚴格,除文部科學省的「行政指導」、私立大學經營預警制度與「日本私立學校振興‧共濟事業團」的輔導機制外,「學費無償化」政策的適用學校也排除債務過多、連續三年財政赤字或連續三年招生員額不滿八成的等經營不善的學校。(參考:日本私立學校‧共濟事業團經營預警制度
 
法律上,退場的原因則涵蓋「命令關閉(或解散)」與「自主退場(合併、民事再生、破產)」等諸多類型。退場的後續處理方式上,日本並無設定改辦或轉型規範,也規定賸餘財產不得回歸董事或創辦人,而只能歸屬債權人或捐贈公益法人
 
對於學生則積極輔導轉學,協助其完成學業。私立學校的教職員工適用於《勞動基準法》等法令,若學校法人破產或開始民事再生手續,在一定的範圍內,「獨立行政法人勞動者之健康福祉機構」可先行墊付被積欠的薪資。2006年起私立大學教師已全面強制加入失業保險,但若將來私立大學大量倒閉,雖可緩和教職員工暫行性失業的燃眉之急,並無法保證能順利轉業(楊武勳、林思敏,2017)。
他山之石:日本能,臺灣也能?
同樣面對少子化,日本的諸多大學改革政策與臺灣相似,但在國立大學法人化、大學分類、校長遴選委員會的監督責任與私立大學退場機制的法制面與實施面相對完整。
 
文部科學省對於私立大學具備「質問檢查權」,可要求改善、命令解散、解除理事職務、停止招生、學生轉學等諸多行政指導權。「日本私立學校振興‧共濟事業團」設有經營預警制度,針對「正常」、「經營困難」(黃色警戒)、「自立再生困難」(紅色警戒)與「破產」四個等級的經營狀態,都設有相對的輔導與善後措施,文部科學省則作為後盾。
 
私立大學退場後賸餘財產只能歸屬債權人或捐贈公益法人。清算的過程中,為避免利益衝突,文部科學省可依利害關係人的申請或其職權,選定清算代表人。此外,教職員工薪資的墊付與失業保險制度等早已獲得社會認同,以上措施都足為他山之石。
 
 
參考文獻:
  • 小林雅之(2020)。高等教育無償化を問う。現代の高等教育,168,4-11。
  • 日本私立學校振興‧共濟事業團(2013)。経営判断指標 平成25年度版。來源
  • 金子元久(2020)。「無償化」を問う。現代の高等教育,168,12-17。
  • 楊武勳(2011)。日本國立大學的整併—以山梨大學為例。教育研究月刊,206,131-144。
  • 楊武勳(2015)。日本國立大學法人化政策形成分析—以政策倡導聯盟架構為例。教育研究集刊,61(1),35-67。
  • 楊武勳、林思敏(2017)。 日本私立大學退場機制現況之探討。高等教育,12(1),33-72。
  • 楊武勳(2019)。日本大學品質保證與校務研究。載於楊瑩(主編)各國大學品質保證與校務研究(頁129-172)。台北:高等教育評鑑中心基金會。

 

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楊武勳
日本早稻田大學教育學博士,現任國立暨南國際大學特聘教授。曾任大學國際長、系主任、東京大學客座教授、名古屋大學客座教授、柬埔寨亞歐大學客座教授、越南胡志明市臺灣教育中心主任。專長領域:日本教育、韓國高等教育、高等教育比較、日語教學。
 
責任編輯:羊正鈺

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